1. Wprowadzenie
Temat jakości w administracji publicznej, który będzie przedmiotem niniejszego artykułu, jest zagadnieniem relatywnie słabo opracowanym w Polsce. Główna przyczyna takiego stanu rzeczy jest dość prosta. Wszak nasza demokracja liczy sobie raptem nieco ponad dwadzieścia lat, a i zagadnienie zarządzania jakością w administracji jest także stosunkowo świeże.
W dostępnej literaturze znaleźć można różne podejścia i nieco odmienne spojrzenia na administrację publiczną i jej przyszłość. Wśród nich często pojawia się przekonanie, że państwo powinno przekazać swoje funkcje, wykonywane dziś przez administrację, usługodawcom zewnętrznym. Taką opinię wyraża m.in. S. Najniger, który twierdzi, że posługując się kryterium konkurencyjności, na rynku konkurencyjnym można znaleźć usługodawców, którzy oferują lepsze wykonanie niektórych zadań publicznych niż administracja, co jego zdaniem zachęca do poszukiwania poprawy sprawności poprzez odchodzenie od administracji .
Z kolei w przekonaniu autora, przekazywanie funkcji administracji podmiotom prywatnym nie jest konieczne do zapewnienia obywatelom wyższej jakości usług publicznych. Istnieje alternatywa dla zaproponowanej przez Najnigera drogi.
Alternatywą tą są, co autor postara się udowodnić, systemy oraz modele zarządzania jakością, a szczególnie opracowany kilka lat temu specjalnie dla administracji Powszechny Model Oceny – CAF.
2. Jakość i administracja – czy to możliwe?
Aby móc dobrze odnieść się do tezy postawionej we wstępie artykułu, wyjść należy od krótkiego wyjaśnienia kilku pojęć, które mają kluczowe znaczenie dla całego wywodu. Jakość – to pierwsze ze sformułowań, które mimo że wydaje się być oczywiste wymaga krótkiego zdefiniowania. Odwołajmy się wobec tego do jednego z bardziej znanych wyjaśnień tego określenia. Za takie można uznać zdanie G. Taguchi’ego, który twierdzi, że jakość jest tym, czego brak oznacza straty dla wszystkich [2]. Ciężko nie zgodzić się z tymi słowami, niemniej należy pamiętać, że mówiąc te słowa Taguchi odnosił je przede wszystkim do efektów działań organizacji komercyjnych. Wydaje się jednak, że jak najbardziej są one trafne także przy opisie jakości w sektorze publicznym, o czym będzie mowa nieco później.
Konieczne jest też kilka słów o kolejnym istotnym sformułowaniu, tj. o zarządzaniu jakością. Pojęcie to można wyjaśnić po prostu jako dobre zarządzanie, czy też szerzej, jako metodę zarządzania, która pomaga organizacji systematycznie osiągać dobre wyniki w działaniu [3]. W tym przypadku również, definicja jest na tyle szeroka, że bez trudu odnosić się może zarówno do sektora prywatnego, jak i publicznego.
Pozostaje jeszcze kwestia wyjaśnienia, co należy rozumieć pod, kluczowym w artykule pojęciem administracji publicznej. Według jednej z najczęstszych definicji, obejmującej ujęcie przedmiotowo-podmiotowe, administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach [4]. Administracja, nie jest więc w tym rozumieniu wyłącznie zbiorem organizacji i urzędników, jak się często zwykło uważać. Biorąc pod uwagę przedstawioną definicję, administracja jest przede wszystkim zbiorem działań, czynności i przedsięwzięć. To pociąga za sobą pewne konsekwencje. Przykładowo, mówiąc o zarządzaniu jakością w administracji musimy pod tymi słowami rozumieć jakość głównie tej przedmiotowej strony jej działalności oraz, co za tym idzie, cały proces kierowania i zarządzania wszelkimi czynnościami w sektorze publicznym.
W literaturze można znaleźć przynajmniej kilka różnych, bardziej szczegółowych podejść do zagadnienia jakości w sektorze publicznym, które mimo że są stosunkowo zbliżone, różnią się od siebie w paru kwestiach.
Część osób zajmujących się analizowaną problematyką za jakość w tej sferze aktywności państwa uznaje dążenie do jej racjonalnego zorganizowania. Należy pod tym rozumieć zarówno oszczędzanie „publicznego grosza”, jak i optymalne działanie na rzecz interesu publicznego, który rozumiany jest w tym przypadku jako cała gama czynności, poczynając od zaspokajania bieżących potrzeb obywateli, a kończąc na wieloletnim rozwoju społecznym [5].
W ostatnim okresie bardzo modne jest nieco inne podejście, w którym jakość w administracji zarówno państwowej, jaki i samorządowej utożsamiana jest z określeniem „dobre rządzenie”. Co kryje się pod tym sformułowaniem? Dobre rządzenie to systematyczne uzyskiwanie dobrych wyników przez organizację (urząd, szkołę, szpital itd.). Przykładami takich dobrych wyników mogą być:
– dostarczanie usług np. z zakresu pomocy społecznej wszystkim potrzebującym i spełniającym prawne kryteria otrzymania pomocy;
– zmniejszanie ilości decyzji zaskarżanych z powodu ich wadliwości prawnej;
– w placówkach opieki zdrowotnej: dostępność usług (czas pracy lekarzy, ich ilość, czas oczekiwania na wykonanie świadczenia, spadek ilości zakażeń szpitalnych, itd.)
Można także rozszerzyć to określenie i uznać dobre rządzenie za pewien modelowy systemem zarządzania organizacją należącą do administracji publicznej, który opiera się na kilku podstawowych zasadach. Zaliczyć do nich możemy m.in.: przyjazne nastawienie do obywateli (a więc klientów), rozwój umiejętności pracowników zgodnie z wymaganiami klientów oraz przejrzystość struktury i procedur działania [6].
Wydaje się, że oba zaprezentowane powyżej podejścia wpisują się w przedstawioną wcześniej definicję jakości Taguchi’ego, co potwierdzałoby jej trafność w odniesieniu do sektora publicznego. Zarówno bowiem brak racjonalności, jak i nie osiąganie dobrych wyników przez urzędy, szkoły, czy szpitale skutkowałoby poważnymi stratami dla wszystkich, tj. w tym przypadku dla całego społeczeństwa.
To wszystko sprawia, że administracja publiczna o wysokiej jakości jest dla państwa wartością szalenie istotną. Jej znaczenie jest tym większe, że na chwilę obecną praktycznie nie ma możliwości, aby istniał cywilizowany i demokratyczny kraj pozbawiony służby cywilnej i administracji. Wynika to z faktu, że część usług musi być dostarczana przez państwo i nie można ich poddać działaniu rynku (przykładem z oczywistych względów może być policja, czy sądownictwo). Trzeba też pamiętać, że ogrom usług publicznych ma charakter niedochodowy i przez to nie jest przedmiotem zainteresowania sektora prywatnego. Niezależnie od tego działania te muszą być jednak realizowane ze względu na duże znaczenie społeczne [7].
Ważne jest więc, aby sektor publiczny zarządzany był w sposób efektywny. Istotność posiadania sprawnej administracji jest jednym z głównych czynników, w wyniku których rozpoczęto starania o przeniesienie coraz popularniejszych w biznesie systemów i modeli zarządzania jakością na grunt administracji publicznej.
W pierwszej fazie tego procesu, także w Polsce, administracja sięgnęła po rozwiązanie globalnie najbardziej znane, a więc systemu ISO. Tego typu działanie miało wiele zalet, ale nie udało się uniknąć błędów i problemów. Dużą trudnością dla administracji jest m.in. konieczność tworzenia i utrzymania dokumentacji systemowej. Nie można zapominać, że ISO to również spore koszty, które są niezbędne do wdrożenia, zachowania oraz doskonalenia systemu. Przede wszystkim jednak, ISO sprawdza się najlepiej w obszarze biznesowym, przez co urzędnicy mają wiele kłopotów z interpretacją i dostosowaniem wymagań ISO do specyfiki własnych urzędów [8]. Wymienione kwestie wielokrotnie okazywały się być przeszkodą nie do przeskoczenia na drodze do implementacji tego systemu w sektorze publicznym w warunkach polskich.
Nie wydaje się to szczególnie dziwne. Na pierwszy rzut oka dostrzec można szereg zasadniczych różnic między administracją, a biznesem. W sektorze publicznym dużo bardziej złożone jest chociażby pojęcie klienta, co sprawia, że wdrożenie klasycznych systemów zarządzania jakością jest znacznie utrudnione. Kolejną kwestią odróżniającą sektor publiczny od prywatnego są chociażby problemy ze spójnością i ciągłością przyjętej strategii działania, jakie występują w administracji publicznej na skutek częstej zmiany władz politycznych i ich postępowania (co szczególnie w Polsce stanowi poważne utrudnienie) [9]. Oprócz tego za wyjątkowością sektora publicznego przemawiać może m.in. brak konkurencji (a co za tymi idzie brak motywacji rynkowej do redukcji kosztów), czy w końcu częsty problem niemierzalności, bądź utrudnionej mierzalności działań organizacji publicznych [10].
3. CAF – Powszechny Model Oceny
Te właśnie, wymienione powyżej różnice pomiędzy sektorem prywatnym i publicznym były motywacją do poszukiwania rozwiązań z zakresu zarządzania jakością, które umożliwiałyby w łatwy sposób przenieść praktyki wypracowane w organizacjach komercyjnych do administracji publicznej.
Rozpoczęte w latach 90-tych badania i analizy zwieńczyło powstanie w 1999 roku Powszechnego Modelu Oceny (The Common Assessment Framework) – CAF. Model ten został oparty na zasadach i kryteriach Modelu Doskonałości EFQM przystosowanych do warunków, specyfikacji i potrzeb organizacji sektora publicznego [11]. Stworzyły go Europejska Fundacja Zarządzania Jakością, Niemiecka Wyższa Szkoła Nauk Administracyjnych oraz Europejski Instytut Administracji Publicznej w Maastricht [12] i na chwilę obecną wykorzystywany jest w znakomitej większości krajów Unii Europejskiej. Wynika to przede wszystkim z faktu, że omawiany model jest narzędziem dostosowanym od początku do końca wyłącznie do potrzeb administracji. To sprawia, że CAF jest metodą, którą urzędy mogą wdrożyć stosunkowo najłatwiej. Potwierdzają to zresztą m.in. polskie statystyki.
Badania przeprowadzone wśród ponad siedmiuset organizacji zaliczanych do administracji publicznej, jednoznacznie pokazują, że CAF jest metodą, która spośród pozostałych najczęściej była wdrażana przez jednostki w sposób samodzielny. Dobrze obrazuje to tabela nr 1. Jak widać około dwa na trzy podmioty publiczne wdrażające Powszechny Model Oceny poradziły sobie bez pomocy ekspertów spoza własnej organizacji. Tego samego nie można powiedzieć o ISO, gdzie w ponad połowie przypadków do wprowadzenia systemu konieczne było wsparcie urzędu z zewnątrz. Szczególnie trudny do implementacji wydaje się być model EFQM, z którego wywodzi się metoda CAF. Jak pokazuje poniższa tabela żaden z badanych urzędów nie poradził sobie z jego samodzielnym wdrożeniem.
Poziom trudności wprowadzenia systemu to jednak nie wszystko. Z całą pewnością ten jeden czynnik nie może być decydujący podczas wyboru kierunku, jaki powinna obrać polska administracja na drodze do wyższej jakości. Zalety modelu CAF nie ograniczają się jednak wyłącznie do łatwości jego wdrożenia. Warto odwołać się w tym miejscu do sposobu działania opisywanego narzędzia.
Jego podstawę stanowi samoocena, która w zamyśle twórców modelu ma być głównym czynnikiem umożliwiającym poprawę wyników oraz sposobów działania organów administracji. CAF uwzględnia dziewięć podstawowych kryteriów, które poddać należy ocenie, aby móc dokonać pełnego przeglądu działalności danej jednostki. Do kryteriów tych zaliczamy:
– przywództwo,
– politykę i strategię,
– zarządzanie zasobami ludzkimi,
– partnerstwo i zasoby,
– procesy i zarządzanie zmianą,
– wyniki w relacjach z klientami,
– wyniki w relacjach z pracownikami,
– wpływ na społeczeństwo,
– kluczowe wyniki działalności.
Konieczne jest, aby tego typu samoocena przeprowadzana była w sposób systematyczny, co umożliwia obserwowanie zmian i pomiar skuteczności zastosowanych działań ulepszających oraz ciągłe doskonalenie. CAF unika odwoływania się do polityki, która na ogół nie jest zależna od pojedynczych jednostek administracji. W sposób bardziej znaczący skupia się on na zarządzaniu organizacją. Jeśli zaś odwołuje się do polityki, to przede wszystkim rozumianej jako działalność z zakresu planowania strategicznego i tworzenia projekcji rozwoju, czy różnego rodzaju zmian, które zależne są od poszczególnych urzędów [13].
Koncentracja na samoocenie organizacji niesie za sobą bardzo przydatną możliwość zdiagnozowania mocnych oraz słabych punktów danej instytucji. To otwiera drogę do opracowania i wdrożenia szeregu działań naprawczych, których efektem końcowym ma być wyższa jakość usług.
Na tym jednak nie koniec pozytywnych stron CAF. Model ten angażuje w proces podnoszenia jakości praktycznie wszystkich pracowników danej jednostki administracji. Skutkuje to mniejszym, niż przy innych rozwiązaniach oporem w stosunku do zmian, jaki można często napotkać ze strony pracowników, którzy przyzwyczajeni są do pewnych wieloletnich, lecz nie zawsze właściwych i efektywnych standardów.
Dzięki temu, że narzędzie to zastosowane w różnych podmiotach administracji krajowej i zagranicznej opiera się właściwie na tych samych założeniach, możliwe jest również tworzenie tzw. „dobrych praktyk”. Idea ta pozwala podpatrywać rozwiązania wdrożone z powodzeniem w organach administracji o podobnym profilu w całej Europie, co sprawia, że wprowadzanie działań naprawczych we własnej organizacji staje się jeszcze łatwiejsze.
Jak widać CAF stwarza solidne podstawy do zastosowania tzw. benchlearningu, a więc kreowania lepszych rozwiązań poprzez porównania. Jest to tym prostsze, że z każdym rokiem zwiększa się ilość instytucji stosujących Powszechny Model Oceny.
Narzędzie to, jak każde, nie jest wolne od wad. Wśród najważniejszych wymienia się między innymi brak kontroli i możliwy brak wdrożenia działań naprawczych oraz możliwość uzyskania nierealistycznych wyników samooceny [14]. Szczególnie ten drugi problem wydaje się być groźny dla procesu podnoszenia jakości. Błędna ocena może bowiem rzutować na późniejsze nietrafione decyzje dotyczące zastosowania działań usprawniających. Istnieje także możliwość, że samoocena będzie skłaniać urzędników do oceniania własnej organizacji w sposób mało obiektywny, co może prowadzić do utrudnienia diagnozy faktycznie występujących w danej instytucji problemów.
4. CAF w Polsce
Model CAF nie jest na chwilę obecną dominującym rozwiązaniem, jeśli chodzi o zarządzanie jakością w polskiej administracji publicznej. Ma to związek z faktem, że kiedy rozpoczęła się tzw. „moda na jakość” model CAF zwyczajnie jeszcze nie istniał. Znakomita większość urzędów zainteresowana wówczas poprawą poziomu swoich usług, podjęła udane próby wdrożenia systemu ISO, który część z nich posiada do dzisiaj.
Sytuacja na korzyść analizowanego Powszechnego Modelu Oceny zaczęła zmieniać się dopiero w ostatnich latach, kiedy organy centralne zarekomendowały podmiotom administracji publicznej wdrażanie modelu CAF. W okresie tym rozpoczęto także aktywne wspieranie jego wprowadzania, chociażby poprzez cykle szkoleń [15]. Obecna przybliżona struktura systemów i modeli podnoszenia jakości, jakie znajdują zastosowanie w polskiej administracji widoczna jest na rysunku 1.
Jak widać system ISO funkcjonuje w ponad dwa razy większej ilości podmiotów niż model CAF. Są to także dwa praktycznie jedyne rozwiązania dotyczące jakości w sektorze publicznym, które w Polsce znalazły zastosowanie na szerszą skalę.
Jeśli już mowa o dużej skali, warto się na chwilę zatrzymać przy tym stwierdzeniu. Okazuje się bowiem, że sytuacja zarządzania jakością w administracji publicznej znacząco odstaje od ideału.
Przedstawiony na rysunku 2 odsetek urzędów z wdrożonym systemem jakości powinien być alarmujący. Jak wynika z rezultatów przeprowadzonej w 2008 roku diagnozy modelu zarządzania jakością w administracji rządowej, około 70% poddanych badaniu podmiotów nie posiada systemu zarządzania jakością. Co więcej w tym samym badaniu stwierdza się, że aż 81% podmiotów nie posiada opracowanej polityki jakości. Mało tego w zaledwie 12,1% podmiotów administracji publicznej jakość stanowi ważny punkt w strategii rozwoju.
Takie podejście jest dużym błędem. Wobec stosunkowo łatwego procesu wdrażania modelu CAF ciężko zrozumieć dlaczego tak mała część sektora publicznego przykłada wagę do podnoszenia jakości świadczonych usług poprzez systemy jakości. Jest to tym dziwniejsze, że jak pokazuje raport dotyczący użyteczności metody CAF i satysfakcji z wprowadzenia modelu wśród stosujących go jednostek samorządu terytorialnego, ocena tego rozwiązania jest bardzo wysoka. W grupie dwustu urzędów, które wzięły udział w badaniu, ocena przydatność metody CAF w poprawie funkcjonowania urzędu w oczach zarówno pracowników, jak i kadry zarządzającej wynosi 7,2 w skali od 1 do 10.
Za jej największe zalety ankietowani uznali możliwość dokonania całościowej oceny pracy urzędu (44,5%) oraz ulepszenia jakości pracy urzędu i jego wydziałów (41%) [16].
5. Zakończenie
Jak widać, szczególnie w świetle ostatnich przytoczonych statystyk, droga do wyższej jakości w administracji publicznej jest w Polsce dość wyboista. Niemniej nie musi ona prowadzić do wypierania i zastępowania administracji państwowej innymi podmiotami. Przy pewnym nakładzie pracy można znaleźć alternatywne drogi osiągnięcia tego celu, jakimi są rozwiązania związane z systemami i modelami zarządzania jakością.
Jak wykazano, w sektorze publicznym ten kierunek nauk o zarządzaniu jest jeszcze stosunkowo słabo rozwinięty. Pojawiają się jednak pierwsze pozytywne sygnały poprawy. Jednym z nich jest m.in. rosnąca z roku na rok liczba urzędów, które wdrażają narzędzia służące zarządzaniu jakością, w tym przede wszystkim model CAF. Zmienia się również polityka państwa. Polskie władze zaczęły w końcu doceniać znaczenie dobrego rządzenia, co skutkuje coraz szerszym wprowadzaniem w sektorze publicznym Powszechnego Modelu Oceny [17].
Wydaje się, że tak obrana droga jest jak najbardziej właściwa. Na potwierdzenie tych słów warto wrócić na moment do badań urzędów samorządu terytorialnego z wdrożonym już modelem CAF. Wykazały one, o czym nie było jeszcze mowy, że aż w 95% z nich uznano, że warto upowszechnić stosowanie metody CAF wśród innych urzędów administracji samorządowej. Jest to chyba najlepszy dowód na to, że implementacja systemów zarządzania jakością w administracji publicznej to właściwa droga do lepszego państwa.
Literatura:
1. Buchacz T., Wysocki S.: Zarządzanie jakością w administracji – europejskie wzorce, polskie doświadczenia, w Administracja Publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, pod red. J. Czaputowicza, PWN, Warszawa 2008.
2. Modzelewski P., Opolski K.: Zarządzanie jakością w usługach publicznych, CeDeWu, Warszawa 2004.
3. Najniger S.: Administracja czy biznes, w Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, pod red. J. Czaputowicza, PWN, Warszawa 2008.
4. Skierniewski T.: Diagnoza modelu zarządzania jakością w administracji rządowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2008.
5. Taguchi G.: Introduction to Quality Engineering, American Supplier Institute, Dearborn, Michigan 1986.
6. Wysocki S.: Jak poprawić jakość działania administracji publicznej?, w Służba Cywilna, 2001 nr 2.
7. www.administracja.mswia.gov.pl
8. www.caf-netzwerk.de
9. www.dsc.kprm.gov.pl
10. Buchacz T., Wysocki S.: op. cit., s. 190
11. Model CAF narzędzie doskonalenia administracji publicznej, administracja.mac.gov.pl/download/58/1460/Prezentacja_CAF_Szkolenie_Koordynatorzy.pdf, [dostęp 1.04.2011] administracja.mac.gov.pl/download/58/1460/Prezentacja_CAF_Szkolenie_Koordynatorzy.pdf
12. Ibidem, s.196
13. Ibidem, s. 197-198
14. Bundesverwaltungsamt: Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Qualitätsmanagement-Kozepte [online]. Dostęp w World Wide Web: , templateId=raw,property=publicationFile.pdf/ISO_9000_CAF.pdf
15. Skierniewski T.: Diagnoza modelu zarządzania jakością w administracji rządowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2008, s. 61-71
16. CAF w samorządzie terytorialnym [online], F5 Konsulting, Poznań [dostęp 29.03.2011]. Dostępny w World Wide Web: http://administracja.mswia.gov.pl/portal/adm/148/2081/Raport_dotyczacy_badania_uzytecznosci_metody_CAF.html
17. T. Skierniewski: op. cit., s.102
Autor: Katarzyna Kaczmarczyk